با توجه به اینکه دولت در اقتصاد کشور ما از سهم بالایی برخوردار است درنتیجه بودجه به‌عنوان سند دخل و خرج آن ازجمله مهم‌ترین متغیرهای تأثیرگذار بر اقتصاد ملی است. از سوی دیگر طرح ایدۀ اقتصاد مقاومتی در سال‌های اخیر از سوی مقام معظم رهبری باعث‌شده تا در ارزیابی وضعیت اقتصادی کشور به شاخص‌هایی که نشان از مقاومت اقتصادی دارد توجه بیشتری صورت گیرد. با توجه به نقشی که بودجۀ کل کشور بر اقتصاد ملی دارد بدیهی است بودجه به‌عنوان سند مالی سالانۀ دولت می‌تواند در نسبت با اقتصاد مقاومتی دو حالت مختلف داشته باشد: بودجه کل کشور ممکن است در جهت پیشبرد مقاوم‌سازی اقتصاد کشور باشد یا اینکه در جهت عکس عمل کند و مقاومت اقتصادی کشور را کاهش دهد. نظر به اهمیت روزافزون حرکت به سمت مقاوم‌سازی اقتصاد که تأکیدات مقام معظم رهبری نیز مؤید آن است، یکی از دست به نقدترین راه‌ها جهت ارتقاء شاخص‌های مقاومت اقتصادی کشور بودجۀ سالانۀ دولت است و این به دلیل تأثیر قابل‌ملاحظۀ آن بر متغیرهای اقتصادی است. بنابراین بررسی عملکرد بودجه و واکاوی جهت‌گیری آن نسبت به اقتصاد مقاومتی می‌تواند منجر به تصحیح سیاست‌ها و تغییر آن در جهت موافق با مقاوم‌سازی اقتصاد ملی باشد.

هم‌اکنون و در آغازین ماه‌های سال ۱۳۹۵ می‌توان به مطالعۀ عملکرد بودجۀ کشور در سال‌های ۹۳ و ۹۴ پرداخت و به این پرسش پاسخ داد که آیا بودجۀ سال‌های مذکور منجر به پیشبرد سیاست‌های اقتصاد مقاومتی بوده است یا خیر. برای انجام این ارزیابی سعی‌شده است که به‌طور هم‌زمان بر بودجه در سطح کلان و اجزای آن توجه شود. از سوی دیگر ازآنجاکه تقریرات موجود نسبت به اقتصاد مقاومتی می‌تواند متفاوت باشد، سنگ محک عملکرد بودجه در سال‌های مذکور را سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ‌شده است، در نظر می‌گیریم و درواقع میزان هماهنگی دخل و خرج دولت در این دو سال را با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی می‌سنجیم. هم‌چنین در این بررسی اطلاعات و داده‌های مربوط به تفریغ بودجه دیوان محاسبات کل کشور و گزارش‌های مسئولین ذی‌ربط مورد استفاده قرار می‌گیرد.

عملکرد بودجه ۹۳ در رابطه با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی

بودجه سال ۹۳ کل کشور از حیث منابع بالغ‌بر هشت میلیون و سی‌وسه هزار و چهارصد و هشتادوچهار میلیارد و پانصد و هشتادویک میلیون ریال و از حیث مصارف بالغ‌بر هشت میلیون و سی‌وسه هزار و چهارصد و هشتادوچهار میلیارد و پانصد و هشتادویک میلیون ریال می‌باشد. بر اساس نتایج حاصل از تفریغ بودجه منابع وصول‌شدۀ بودجه ۹۳ بالغ‌بر نه میلیون و چهارصد و ده هزار و هشت میلیارد و یک‌صد و دو میلیون ریال و مبالغ پرداختی بابت مصارف بالغ‌بر نه میلیون و سیصد و هشتاد هزار و هفت‌صد و بیست‌وهفت میلیارد و دویست و نود میلیون ریال است. در یک نگاه کلی در طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۳ بودجه کل کشور از بعد مصوب و عملکردی به ترتیب از رشد ۹۷ درصدی و ۱۱۹ درصدی برخوردار بوده است. البته بدیهی است که مقداری از این افزایش مربوط به افزایش سطح عمومی قیمت‌هاست. در واقع تا اینجا یک نگاه کلی به بودجه کل کشور در سال ۱۳۹۳ داشتیم. اما حال به بررسی مواردی از بودجه می‌پردازیم که به سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مرتبط است:

اندازه دولت

یکی از بندهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازۀ دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضروری و هزینه‌های زائد است. مشخص است که نماگر اصلی که نشان از میزان تحقق این سیاست در بودجه کشور دارد سطح بودجۀ عمومی دولت و سهم آن از بودجه کل است. درواقع بودجۀ عمومی دولت بازتاب انجام فعالیت‌های حاکمیتی از سوی دولت در بودجه کل کشور به شمار می‌رود. در سال۱۳۹۲ بودجه عمومی دولت با رشد قابل توجه ۴۳ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است که این رشد فزاینده در عمل به ۳۸ درصد میزان تفریغ سال ۱۳۹۱ رسیده است. این رشد فزاینده ناشی از رشد ۴۳ درصدی در بخش اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و رشد۶۶۰ درصدی اعتبارات تملک دارایی‌های مالی بوده است. اما در مورد سال ۱۳۹۳ نیز بودجۀ عمومی دولت نسبت به سال ۱۳۹۲ رشد داشته است. این امر به طور کلی نشان از این دارد که بودجۀ عمومی کشور از ابتدای دولت یازدهم به رشد خود ادامه داده است و نتیجۀ این امر بزرگ‌تر‌شدن اندازۀ دولت می‌باشد که مغایر با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی است. در واقع به طور کلی سهم بودجۀ عمومی از بودجۀ کل از سال ۱۳۸۹ تا سال ۱۳۹۱ روند کاهشی داشته است اما این روند از سال ۱۳۹۲ معکوس می‌شود و بودجۀ عمومی دولت افزایش قابل‌توجهی پیدا می‌کند. این روند را می‌توان در نمودار زیر مشاهده کرد.

از دیگر مواردی که می‌تواند نشانگر اندازۀ دولت در بودجۀ کل کشور باشد بودجۀ شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است.

شرکت‌های دولتی از مهم‌ترین ابزارهای دولت در اقتصاد برای انجام وظایف عملیاتی و تصدی‌گری به‌حساب می‌آیند. با این اوصاف بودجه شرکت‌های دولتی. بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت را می‌توان به‌نوعی بازتاب بودجه بخش تصدی‌گری فعالیت‌های دولت در بودجه کل کشور به حساب آورد. لذا بررسی روند و سهم بودجه شرکت‌های دولتی در بودجه کل کشور و نیز در تولید ناخالص داخلی به جهت جایگاه آن‌ها در دولت به‌طور خاص و در اقتصاد کشور بطور عام همواره از اهمیت به سزایی برخوردار بوده است. برای تحلیل این نشانگر در بودجۀ کشور که به بند ۱۶ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مرتبط است، نیازمند بررسی روند آن هستیم تا درنهایت نسبت به سطح آن در عملکرد بودجۀ سال ۱۳۹۳ اظهارنظر کنیم. حجم بودجۀ مصوب شرکت‌های دولتی و مؤسسات وابسته به دولت و بانک‌ها در طی سال‌های ۸۹ تا ۹۲ به طور میانگین از رشد ۲۷ درصدی برخوردار بوده است اما در عمل بر اساس گزارش تفریغ بودجۀ سال‌های مورد نظر بودجۀ شرکت‌های دولتی مذکور به طور میانگین ۳۵ درصد رشد داشته است.

اما بودجۀ شرکت‌ها و مؤسسات دولتی در عملکرد بودجۀ سال ۹۳ چه وضعیتی داشته است؟ بر اساس گزارش تفریغ بودجه سال ۹۳ دیوان محاسبات بودجۀ شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت نسبت به سال قبل افزایش داشته است که این نشان از بزرگ‌تر‌شدن اندازه دولت است.

سهم مالیات به‌کل منابع بودجۀ عمومی دولت 

یکی از بندهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ذیل عنوان اصلاح نظام درآمدی دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی قرار می‌گیرد. همان‌طور که مشخص است برخورداری کشور ما از منابع طبیعی خدادای مانند نفت و گاز باعث‌شده که دولت به دولت رانتیر نفتی تبدیل شود. این امر که خود را در بودجه کل کشور نشان می‌دهد سبب‌شده نسبت به وصول منبع اصلی درآمد دولت یعنی مالیات بی‌توجهی صورت گیرد و هر میزان که درآمدهای دولتی کمتر از طریق مالیات تأمین شود، مقاومت اقتصادی نیز کاهش می‌یابد.

اهمیت برقراری و وصول مالیات هم از یک سو جهت تأمین مالی دولت و از سوی دیگر با توجه به نقش تعدیلی و کنترلی آن در اقتصاد حائز اهمیت است. طبق اطلاعات تفریغ سال ۹۲ نسبت درآمد مالیاتی به بودجه عمومی دولت ۳۵ درصد میزان پیش‌بینی بودجه بوده است و در سال مورد بررسی ما یعنی سال ۹۳، به میزان ۴۰ درصد می‌باشد. پایین بودن این سهم به معنای کسری بودجه و فروش دارایی‌ها و ثروت ملی و استقراض است و در اقتصاد ایران از عوامل موجد وابستگی بیشتر به منابع نفتی به علت افزایش حجم دولت می‌باشد.

سهم درآمدهای نفتی از بودجه 

دارا بودن منابع طبیعی غنی برای یک کشور می‌تواند به‌عنوان نیرویی محرک برای تولید کشور به‌حساب آید، اما در عین حال وجود منابع طبیعی می‌تواند اثرات منفی برای نظام اقتصادی در پی داشته باشد و این در صورتی است که کشور به جای بهره‌گیری از منابع طبیعی خود در مسیر تولید به طور مستقیم اقدام به فروش آن‌ها کند. این امر موجب می‌شود که حجم زیادی از صادرات کشور را منابع طبیعی بدون ارزش افزودۀ قابل توجه تشکیل دهد و از طرف دیگر در عوض سیاست جایگزینی واردات، بسیاری از نیازهای کشور از طریق واردات کالاها صورت پذیرد. بنابراین این روند یعنی فروش منابع طبیعی استخراجی به صورت خام و فرآوری نشده و واردات کالاهای نهایی، به کاهش توان تولیدی کشور، وابستگی درآمدهای ملی به صادرات این منابع، وابستگی بودجه دولت به درآمدهای حاصل از فروش آن‌ها و درنهایت وابستگی مصرف به کالاهای نهایی وارداتی منجر می‌شود. این پیامدها اتکا و وابستگی اقتصاد کشور را به بیگانه افزایش داده و امنیت اقتصادی را در برابر فشارها، تهدیدها و تحریم‌ها دچار خدشه می‌کند. بند ۱۸ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی بدین امر اشاره دارد که بایستی سهم صندوق توسعۀ ملی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز سالانه افزایش یابد تا در نهایت به‌طور کامل وابستگی بودجه به نفت قطع شود. بنابراین درصورتی می‌توان گفت که بودجۀ کشور در جهت تحقق سیاست‌های اقتصاد مقاومتی حرکت می‌کند که سهم نفت از منابع درآمد دولت کاهش یابد.

در سال ۱۳۹۳ از مقدار یک میلیارد و پنجاه‌وشش میلیون بشکه نفت تولیدی، حدود ۳۷ درصد به مقدار سیصد و نودویک میلیون بشکه صادر و به مقدار ۶۰ درصد نفت تولیدی تحویل پالایشگاه‌ها‌شده است. مابقی نفت خام تولیدی، مربوط به نفت خام عرضه‌شده در بورس انرژی، هدررفتگی در مبادی اولیه، ثانویه و خطوط انتقال و هم‌چنین موجودی پایان دوره می‌باشد.

در مورد سال مورد بررسی ما، یعنی سال ۹۳، سهم درآمدهای نفتی از بودجه حدود ۳۵درصد است که این میزان تا رسیدن به سطح مطلوب فاصلۀ زیادی دارد و نشان می‌دهد که هم چنان تکیۀ اصلی بودجه بر درآمدهای نفتی است. باید دقت داشت که بخشی از کاهش سهم نفت در بودجه در سال‌های اخیر به‌واسطۀ اجبار تحریم‌ها بوده است و نه ارادۀ دولتمردان!

صندوق توسعۀ ملی

مطابق بند ۲۲ سیاست‌های کلی برنامه پنجم و ماده ۳۴ قانون برنامه پنجم توسعه، صندوق توسعه ملی با هدف تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت و گاز به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل‌شده در حالی که برخی از احکام مندرج در تبصره ۵ قانون بودجه سال ۹۳ کل کشور از حیث عدم انطباق با مصارف پیش‌بینی‌شده برای منابع صندوق توسعه ملی و اعطای تسهیلات ریالی به متقاضیان در بخش‌های مختلف علاوه بر عدم همخوانی با فلسفه وجودی و اهداف اولیه مدنظر از تشکیل صندوق توسعه ملی، منجر به ورود بخشی از منابع به صورت ریالی به جریان اقتصاد ملی‌شده که باوجود دشواری جهت دسترسی به منابع ارزی مذکور توسط بانک مرکزی، موجب افزایش نقدینگی و نهایتاً تورم گردیده است. بر طبق قانون بودجۀ سال ۹۳ مقرر گردیده بود که ۵۹ درصد از منابع سال مذکور صرف موارد معین گردد که در عمل ۲۸ درصد از این منابع به موضوعات مصرح در تبصرۀ مربوطه اختصاص یافتند.

هدفمندسازی یارانه‌ها در بودجه

استفاده از ظرفیت اجرای هدفمندسازی یارانه‌ها در جهت افزایش تولید، اشتغال و بهره‌وری، کاهش شدت انرژی و ارتقاء شاخص‌های عدالت اجتماعی یکی از موارد سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است. گزارش تفریغ بودجه سال ۹۳ که از سوی دیوان محاسبات کشور تنظیم می‌شود، نشان می‌دهد که طبق قانون بودجه دولت می‌بایست یارانۀ ۶ میلیون نفر از افراد دریافت کنندۀ یارانه را حذف می‌کرد، این در حالی است که تنها یارانۀ ۲ میلیون و ۸۰۰ هزار نفر حذف‌شده است. بدیهی است که درصورتی که حذف یارانۀ گروه‌های هدف صورت نگیرد، منابع لازم جهت استفاده از ظرفیت طرح هدفمندسازی فراهم نمی‌گردد.

علاوه بر مواردی که در بالا ذکر شد به برخی دیگر از جزئیات عملکرد بودجه سال ۹۳ در نسبت با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی می‌پردازیم:

سهم اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت در سال ۱۳۹۳ تنها دو درصد محقق گردید. این امر با توجه به بندهای ۱۶ و ۲۰ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی بر تحقق رشد مستمر و پرشتاب اقتصادی، صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور، سرمایه‌گذاری و تولید ثروت قابل تأمل بوده و محتاج بازنگری است.

علاوه بر این بر اساس گزارش تفریغ بودجه سال ۹۳ حدوداً ۸۰ درصد از مصارف عمومی دولت به هزینه‌های جاری و تنها ۲۰ در صد به هزینه‌های عمرانی و مالی اختصاص داشته است. ادامه این روند طی سال‌های آتی منجر به اختصاص تمام منابع عمومی دولت به اعتبارات هزینه‌ای خواهد شد زیرا پرداخت هزینه‌های جاری اجتناب‌ناپذیر بوده و بررسی‌ها نشان می‌دهد در شرایطی که با عدم تحقق منابع مواجه هستیم پرداخت‌های مربوط به هزینه‌های عمرانی مغفول واقع خواهد ماند. نسبت هزینۀ جاری به هزینۀ عمرانی یکی از شاخص‌های ارزیابی کارایی دولت‌ها در استفادۀ بهینه از منابع بودجه‌ای در راستای پاسخگویی به نیازهای اقتصاد ملی، رشد و شکوفایی اقتصاد کشور و ارتقاء بهره‌وری است. کوچک‌تر بودن این نسبت می‌تواند نمایانگر کارآمدی دولت در جهت استفاده بهینه از منابع خود باشد. ارقام مندرج در قانون بودجه سال ۱۳۹۳مبین آن است که شاخص مذکور معادل ۶/۳ واحد بوده که در عمل بر اساس گزارش تفریغ بودجه به ۹/۴ واحد رسیده است.

در نهایت یکی از نکاتی که در عملکرد بودجه سال ۹۳ مغایر با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مشاهده می‌شود این است که مبلغ هجده هزار میلیارد ریال از درآمد و اعتبار اختصاصی قرارگاه خاتم‌الانبیاء و مبلغ هفت هزار و سیصد و سی و دو میلیارد و سیصد و نود و یک میلیون ریال از درآمد اختصاصی ستاد مشترک ارتش جمهوری اسلامی را کسر و به سرجمع درآمد و اعتبار اختصاصی سایر دستگاه‌های اجرائی اضافه نموده است. بند ۲۰ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی تحت عنوان تقویت فرهنگ جهادی در ایجاد ارزش افزوده، تولید ثروت، بهره‌وری، کارآفرینی، سرمایه‌گذاری و اشتغال مولد است. قرارگاه خاتم‌الانبیا یکی از مجموعه‌هایی است که در این امور با تقویت روحیه جهادی به رفع مشکلات کشور یاری می‌رساند و مشخص است که کاهش اعتبار آن مانعی بر سر راه این گونه فعالیت‌هاست.

عملکرد بودجه ۹۴ در رابطه با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی

با توجه به عدم دسترسی به گزارش تفریغ بودجه سال ۹۴، داده‌ها و اطلاعات کمتری در رابطه با عملکرد دولت در عمل نسبت به بودجه در این سال در اختیار است. درعین‌حال در این جا سعی می‌شود مواردی از عملکرد بودجه ۹۴ که مرتبط با بندهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است به طور مختصر بیان شود:

همان طور که قبلاً نیز اشاره شد کوچک‌تر بودن نسبت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی از مواردی است که در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی قرار می‌گیرد. اما در سال ۹۴ هزینه‌های جاری دولت به بالاترین حد خود نسبت به هزینه‌های عمرانی آن در دهه اخیر رسید بدین ترتیب که هزینۀ جاری دولت در این سال ۷ برابر هزینۀ عمرانی آن بوده است. این بدان معناست که بخش درخورتوجهی از بودجۀ عمومی کشور در این سال صرف هزینه‌های جاری‌شده است که در نتیجه توسعه و گسترش زیرساخت‌های تولیدی کشور با مشکل جدی روبرو می‌گردد و ظرفیت تولید ملی روبه کاهش می‌گذارد. نکتۀ قابل توجه این جاست که رقم درآمدهای نفتی بیش از مقدار مصوب تحقق یافته است به گونه‌ای که درآمد نفت در عملکرد بودجه ۹۴ به میزان ۱۱۹ درصد رقم خورده است و در نتیجه دولت بایستی سهم بیشتری از این درآمدها را به طرح‌های عمرانی اختصاص می‌داد که در واقع این امر رخ نداده است و در واقع تنها ۵۵ درصد عملکرد دولت در بخش عمرانی بوده است. لازم به ذکر است که هزینه‌های جاری دولت در سال مذکور ۱۹ درصد نسبت به سال ۹۳ افزایش داشته است که این افزایش غیر منطقی بوده و با سیاست اقتصاد مقاومتی مبنی بر منطقی‌کردن اندازۀ دولت سازگار نمی‌باشد.

اما در رابطه با سیاست اصلاح نظام درآمدی دولت با افزایش سهم درآمدهای مالیاتی، وضعیت چندان نامناسب نمی‌باشد. درآمد مالیاتی دولت در سال ۹۴ ۸۰ هزار میلیارد تومان بوده است که نشان از تحقق ۹۰ درصدی درآمد مالیاتی دارد. مالیات‌های مستقیم رشد ۲۰ درصدی نسبت به سال ۹۳ داشته‌اند اما درآمدهای مالیاتی غیرمستقیم تحقق چندان موفقی نداشته است.

در مجموع می‌توان گفت که در شرایط حال حاضر که اقتصاد کشور بودجه به عنوان برنامۀ دخل و خرج سالانۀ کشور می‌تواند نقش بسیار مؤثر و قابل تحقق در کوتاه‌مدت جهت پیشبرد سیاست‌های اقتصاد مقاومتی ایفا کند اما متأسفانه عملکرد بودجۀ سال‌های ۹۳ و ۹۴ نشان می‌دهد که اتکا به درآمدهای نفتی، قابل توجه نبودن سهم درآمدهای مالیاتی، سهم بسیار بیشتر هزینه‌های جاری دولت نسبت به هزینه‌های عمرانی، عدم اختصاص سهم مناسب از درآمدهای نفتی به صندوق توسعۀ ملی و در نهایت عدم استفادۀ مناسب از ظرفیت طرح هدفمندی یارانه‌ها در عملکرد بودجۀ سال‌های مذکور ویژگی‌هایی است که در تقابل با بندهای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی قرار می‌گیرد.

منابع

دیوان محاسبات کشور( ۱۳۹۴)، گزارش تحلیلی شاخص‌های کلان بودجه مبنی بر ارقام مصوب و عملکرد بر اساس گزارش تفریغ بودجه

دیوان محاسبات کشور( ۱۳۹۴)، گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۳

پایگاه رسمی دیوان محاسبات کشورwww.dmk.ir

پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی کل کشورwww.cbi.ir ▪

--------------------------

پدافند اقتصادی، ش 21، مرداد ماه 1395، صص 21-23